近年來，數字化正以迅猛態勢改變著經濟社會發展形態，與此同時，貿易戰、新冠疫情等黑天鵝事件頻發，全球進入VUCA時代（Volatility易變、Uncertainty不確定、Complexity復雜、Ambiguity模糊的時代），對城市治理、公共服務、經濟韌性提出了更多的挑戰。近期，上海、深圳圍繞“城市數字化轉型”相繼出臺重要文件，提出未來第十四個五年規劃和二〇三五年數字化整體轉型的遠景目標建議，開啟了城市數字化發展的新篇章。　　    

     1.城市數字化發展涌動“新浪潮”

　　數字化正以不可逆轉的趨勢重塑全球經濟社會發展形態，對城市高質量發展起著重要驅動作用，新加坡、倫敦、紐約等全球領跑城市近年來高度重視數字化發展。近期，上海、深圳等國內引領型城市也相繼出臺“城市數字化轉型”的部署，標志著我國領先城市數字化發展進入新的階段，加快向全球領跑型城市看齊，領先城市的“數字化轉型”將掀起新一輪數字化發展浪潮，對全國其他城市起到重要示范、引領作用。

　　相比于“數字化建設”，“城市數字化轉型”有以下三方面的新特征：

　　一是更加體現整體性，上海的“整體性轉變”、深圳的“整體化轉型”等更加強化多領域相互促進、齊頭并進的理念升級；

　　二是手段上更加強調“重塑”“變革”，不再是數字技術單維度賦能，經濟社會運行各領域的流程、規則全面再造和重構等非技術賦能更為關鍵；

　　三是“數據”要素的核心作用更為凸顯，數據全面交易流通，價值全面釋放，支撐全方位賦能將是“城市數字化轉型”的核心。

　　圖1:上海、深圳、杭州城市數字化轉型的比較

　　資料來源：現代數字城市研究院根據公開資料整理

　　1.1.上海：建設具有世界影響力的國際數字之都

　　2021年1月4日，上海發布《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》文件，提出建設具有世界影響力的國際數字之都。主要布局三個重點方向，一是堅持整體性轉變，推動“經濟、生活、治理”全面數字化轉型；二是堅持全方位賦能，構建數據驅動的數字城市基本框架；三是堅持革命性重塑，通過再造數字時代的社會運轉流程，重構數字時代的社會管理規則，塑造數字時代的城市全新功能，重建數字時代的城市運行生態，引導全社會共建共治共享數字城市。

　　1.2.深圳：打造全球數字先鋒城市

　　2020年12月31日，《中共深圳市委關于制定深圳市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》正式出臺，提出加快數字化整體轉型，打造全球數字先鋒城市，對數字經濟、數字政府、數字社會和數字基礎設施四大領域進行了全面部署，并以發揮數據作為最活躍生產要素的重要價值為核心，通過建立完善的數據治理體系，釋放數據要素價值，并重點提出率先建立數據資源確權、交易流動等制度。

　　1.3.杭州：高水平打造“數智杭州·宜居天堂”

　　2020年12月15日，《中共杭州市委關于制定杭州市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標的建議》出臺，提出率先建成數字變革策源地、數字變革走在前列等要求、目標，并提出“堅持數字賦能產業變革，推進產業基礎高級化、產業鏈現代化”，以及“堅持以數字化改革牽引各領域改革，充分激發體制機制活力”兩個重大部署，改革成為下一階段杭州數字化發展的主線。

　　1.4.全球范圍內領先城市大力推動“數字化轉型”

　　1.4.1.新加坡“智慧國”

　　新加坡在“智慧國家2025”計劃推進的基礎上，于2018年配套發布《數字政府藍圖》、《數字經濟行動框架》和《數字社會就緒藍圖》，體現了其整體轉型的理念。數字政府以“數字聚核，用心服務”為原則，通過整合民眾和企業服務，加強政策、實施和技術融合，建設公用數字和數據平臺，推動民眾和企業共同參與創新。數字經濟主要包括加速現有產業數字化，構建客戶需求為中心的數字化生態，提高經濟競爭能力，推進數字產業化，將數字產業打造成為經濟增長引擎。數字社會則致力于致力于讓全民最大化享受數字社會便利。

　　1.4.2.共創智慧倫敦

　　倫敦于2018年出臺《共創智慧倫敦路線圖》，以數字包容、公民創新、公民平臺等促進用戶成為智慧倫敦建設的主體；針對城市數據使用達成新的協議，設立倫敦數據分析辦公室來推動數據開放共享，加強數據權利保護與問責制；啟動倫敦互聯計劃來確保光纖到位、Wifi覆蓋及5G集成開發戰略；增強公眾數字技能培養，建立數字化人才管道。

　　1.4.3.紐約智慧公平城市

　　美國紐約2019年4月份推出《One NYC 2050戰略》，主要包括實現全城連接、指導和擴展智能技術、發展創新經濟、確保有責部署四項戰略布局。以數據作為智慧城市建設與發展基石，致力于把政府采集及整合的數據用于提高紐約人的生活水平和質量，以LinkNYC、NYC311為代表的城市運行基礎設施，自動決策系統（ADS）、智慧燈桿、物聯網行動等面向未來的城市數字化轉型準備，共同構成了紐約智慧城市的基本框架。　

　　2.VUCA時代下的城市數字化轉型

　　近年來，數字化以迅猛態勢改變著經濟社會發展形態，全球城市都面臨數字化浪潮的沖擊。與此同時，貿易戰、新冠疫情等黑天鵝事件頻發，世界進入更加不確定而復雜的VUCA時代，對城市治理、公共服務、經濟韌性提出了更多的挑戰。如何結合理念轉變和模式創新，更好地運用數字化手段，推動整個城市的轉型，打通經濟社會運行堵點，化解和應對不確定性，成為了全球城市正在共同實踐和思考的課題。

　　面對這個新課題，首先要理清的，是城市數字化轉型的出發點和落腳點的問題。越是在不確定的時代，我們就越要找到確定性，而人口始終是城市發展中最活躍的基礎要素。城市市民參與到生產和生活中，支撐了經濟發展和社會生活兩大城市發展“雙輪驅動”要素，是數字經濟和數字生活的重要主體，因此，千千萬萬個市民的個人需求才是城市數字化轉型最重要的驅動力，也是數字化轉型成功與否的根本標尺。

　　圖2:城市數字化整體發展概念架構

　　資料來源：現代數字城市研究院原創

　　城市數字化轉型覆蓋了數字經濟、數字社會和數字政府這三個領域。在過去的數字化發展路徑里，新技術往往先在經濟和生活領域應用探索，帶來市民生產生活方式的轉變，再反過來提升市民對政府的要求，間接推動政府相對滯后的數字化進程，三個領域的數字化進程并不是齊頭并進的。目前我國數字經濟占GDP比重已超過三分之一，放大數字經濟的輻射帶動作用，才能更好地支撐社會生活，同時，也需要政府通過數字化轉型創新治理和服務，為數字經濟發展創造良好的社會生活環境。因此，良性的城市的數字化轉型要避免各個領域相互孤立地各自推進，要堅持整體視角，推進城市在各領域同步協調、互為促進的轉型。

　　2.1.城市數字化轉型是“十四五”重點任務

　　城市整體的數字化轉型，是對黨的十九屆五中全會把數字化發展作為“十四五”期間一項重大舉措的呼應。要自覺站位新發展階段，堅定貫徹新發展理念，主動融入新發展格局，推動經濟社會更高水平發展。

　　2.1.1.進入“新發展階段”的必然選擇

　　“十四五”是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵階段，當前我國面臨嚴峻而復雜的外部環境，新冠疫情影響廣泛深遠，逆全球化趨勢加劇，不穩定性不確定性明顯增強。在投資、外貿、工業等傳統經濟增長模式動能衰減的情況下，新一代信息技術驅動的科技革命正處于加速演進階段，數字經濟對GDP增長的貢獻率達到67.7%,已成為最重要的增長動能。領先城市開啟的數字化轉型是深刻把握數字技術、數據要素重新定義生產力和生產關系這一核心時代特征，主動順應發展趨勢的必然選擇。通過全面、系統、深刻的數字化轉型，將數字化與城市經濟社會各領域深度融合，全面重塑城市治理、服務、經濟生產的形態，釋放新的生產力，打造新時代的城市發展新動能。

　　2.1.2.貫徹“新發展理念”的重要舉措

　　黨的十九屆五中全會提出要堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。城市數字化轉型不僅僅是各領域的技術創新，對于政府來說，更是基于發展理念深刻革命的深層次治理創新。當前數字經濟和數字社會的轉型進程較為領先，政府的數字化轉型稍顯滯后，但卻尤為重要。政府數字化轉型是對傳統政府運作模式、傳統信息化建設模式的改革和創新，是在全面深化改革和信息技術革命這兩大時代脈絡相互交織的背景下開展的系統性改革。它的實踐路徑是以改革創新思維系統打造整體化、協同化、數字化政府，有效提升政府履職服務能力，帶動和牽引各領域數字化轉型，從而實現城市的整體數字化轉型發展。

　　2.1.3.構建“新發展格局”的有力抓手

　　黨的十九屆五中全會提出“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”。習近平總書記在在第十七屆中國—東盟博覽會和中國—東盟商務與投資峰會開幕式上的致辭上提出：在智慧城市、5G、人工智能、電子商務、大數據、區塊鏈、遠程醫療等領域打造更多新的合作亮點，加強數據安全保護和政策溝通協調，為雙方經濟社會發展培育更多新動能。面對復雜的國內外環境，城市數字化轉型以其技術密集型、創新密集型，以及城市復雜巨系統等特征，成為科技自立自強的最大應用試驗場，數據要素作為數字經濟的重要引擎，成為重點城市鏈接服務國內大循環和國內國際雙循環的關鍵要素。進一步通過制度保障和機制創新，加快形成關鍵核心技術自主創新，提升數據流通效率和市場活力，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢，推動經濟高質量發展，成為城市整體數字化轉型工作的重中之重。

　　2.2.城市數字化發展的維度分析

　　2.2.1.時間尺度：當前處在城市數字化進階的“分水嶺”

　　Gartner認為，企業IT發展歷經三個階段，第一階段是IT工匠時代，新技術的應用提高了工作效率，也造就了煙囪式系統群；第二階段是IT工業化時代，基于流程和管理優化開展系統集成；第三階段則是數字化時代，商業模式發生了變化，強調更為敏捷的開發方案。

　　與企業IT發展經歷相仿，我國城市數字化發展歷經了高速發展的初始階段，新技術的應用大幅提升了政府的履職效率，到了“新技術”+粗放應用的擴展階段，則逐漸被技術裹挾，煙囪式系統林立，新技術倍增效應趨緩；近年來，部分理念先進的城市逐漸擺脫技術驅動的舊觀念，率先邁入需求牽引和機制驅動并舉，聚焦流程再造和規則重構的整合階段。

　　目前我國城市主要分布在擴展階段后期和整合階段初期。強化“整體政府”理念，刀刃向內推進“一網通辦”“一網統管”、城市大腦等跨部門、跨層級、跨領域平臺級應用的提速增效，是政府改革和業務再造的有力抓手，是城市數字化建設邁向整合轉型階段的標志性“分水嶺”。

　　圖3:城市數字化發展階段

　　資料來源：現代數字城市研究院原創

　　2.2.2.價值尺度：從輔助支撐到轉型“催化劑”“加速器”

　　在數字化發展的很長一段時期里，數字技術都只作為輔助支撐手段，信息化部門難以產生直接效益淪為弱勢的“成本中心”。隨著技術的發展和理念的更新，大家逐漸認識到，單維度技術賦能的價值天花板難以突破，再好的技術也改變不了低效率的組織形態、不合理的業務流程、不匹配的制度管理。而在這次抗疫的非常時期，恰當的場景、可靠的技術、敏捷的機制發生的化學反應是驚人的，我們看到智能醫療機器人、疫情地圖、遠程醫療、健康碼、人群追蹤成為“抗疫基本功”，看到“不見面辦理、零接觸服務”對營商環境的進一步優化，看到企業利用技術感知個人需求并及時做出響應的業務轉型自救。數字化理念逐漸深入人心，數字技術已經成為各領域轉型發展的“催化劑”“加速器”，進一步推動模式和理念的轉變。

　　2.2.3.空間尺度：從超大型城市到中小型城市的梯次需求

　　城市數字化建設歷經概念探索、試點建設，以“數字中國”建設峰會為新起點，進入大規模實施推進階段，2019年，以城市為單位開展數字化建設的比重達到65.9%，較2018年增加46個城市，并逐步向發達區縣、新城新區下沉延伸。雖然不同規模城市的數字化進程不一，但數字化已成為不同體量城市打通經濟社會運行堵點的共同手段。超大城市面臨復雜巨系統，越來越需要通過數字化手段進行高效管理，不斷求變，探索城市新路徑，成為數字化轉型“領跑者”，中小城市則緊跟大型城市步伐，汲取先進實踐經驗，結合自身需求開展局部創新，形成不同體量城市百花齊放的數字化轉型態勢。

　　2.3.從數字優化到數字化轉型

　　2.3.1.經濟社會的全方位賦能

　　傳統信息系統以確定性為前提，將城市運行中固化下來的流程、事件在系統上進行精確的記錄，從而提升組織的整體效率，是對業務邏輯和業務流程本身的數字優化。

　　城市的數字化轉型，旨在以需求牽引和機制驅動并舉，發揮數字化在經濟社會發展中的基礎性、滲透性、全面性、引領性特點，推動各個領域全場景、多角度、全鏈條的流程再造和規則重構，形成共建、共治、共享的全新運行生態，加速管理手段、模式、理念變革，實現經濟社會的全方位的賦能。最終形態是基于城市全要素的數字化映射，以大數據為引擎，實現數字化與城市發展戰略深度融合，向各行業全面融合滲透，更好地應對內外部環境的復雜性和不確定性問題。

　　2.3.2.業務邏輯的深層次調整

　　政府側的數字化建設“分而治之”由來已久，各部門建設起為數眾多的各類信息系統，提升了分領域的管理效能，然而進一步數字化轉型的梗阻恰恰也在于此，部門之間，甚至于部門內部的系統和數據難以互通，導致了反復拉鋸和資源浪費。

　　數字化轉型的落腳點在于業務轉型，絕不是堆砌新技術的單維度賦能，管理和規則的同步轉型尤為關鍵。“一網通辦”“一網統管”改革率先撬動了整體政府的數字化轉型，在上海、浙江等建設運行較為成功的城市，數字化系統建設運行背后，都配套有一系列業務創新、流程再造的實施方案，集合了理念升級、數據治理深化、業務流程再造和機制重塑等業務邏輯深層次調整。沒有這些非技術的多維度賦能，到最后只能是加了一堆“便民”自助設備，就算有時髦的人機交互、智能監控，也無法給城市的生產生活帶來切實的新體驗，反而徒增運行故障點。

　　城市大腦是本輪城市數字化轉型的重要抓手，是城市數字化發展到高階后新需求的體現。通過對城市運行數據的實時歸集、監測和分析，推動政府流程再造和管理模式創新，實現城市運行全域感知、經濟運行一屏全覽、領導決策科學高效和應急管理協同指揮的綜合性支撐平臺。是整合、重構城市各種垂直系統與服務的智能中樞，以城市運行整體視角，克服城市治理碎片化痼疾，支撐公共資源全局優化和城市運行缺陷即時修正。以“城市大腦”為底座的整體數字化轉型，將更加注重把握整體與專注局部的平衡，支撐數字化轉型“軟著陸”。

　　圖4:全國城市大腦建設情況監測

　　資料來源：中國系統現代數字城市大數據平臺

　　2.3.3.發展要素的顛覆式創新

　　近年來，城鎮化進程放緩，老齡化問題日趨嚴重，土地、勞動力等傳統要素市場化配置逐漸“失靈”。而在當前的數字經濟浪潮中，數據要素大大提高了生產效率，推動著新技術、新業態和新模式不斷涌現，成為引領價值鏈分工的重要創新要素，對我國數字經濟發展起到了支撐性作用。在可以預見的未來，數據要素市場機制建設將成為城市數字化轉型的改革重點。

　　圖5:現代城市發展趨勢

　　資料來源：根據國家統計局數據整理

　　在大數據發展的初級階段，城市管理者對如何發揮數據分析閉環的價值缺乏深入認識和實踐參考，因此不少城市采取了數據量為先的KPI導向。然而有數據不等于數據有用，缺少強有力的場景牽引，數據鮮活性、可用性難以保證，數據價值難以體現。“大水漫灌”式的“海量”數據匯聚帶來的更多是數據提供方的抵觸，數據管理部門的舉步維艱。隨著技術應用的成熟度提升，城市數字化轉型將更加聚焦破解治理和服務難題，轉變“重技術、輕業務”思維，以“先提想法、再搭算法、形成辦法”的路徑，配套機制創新驅動，有選擇、有限量的進行數據的匯聚接入，支撐智能應用的新價值鏈塑造，實現數據要素的精準發力，最終智能應用也會反哺數據資源體系的進一步豐富和完善。

　　3.以現代數字城市理念，服務城市數字化轉型

　　城市數字化轉型是全新的系統工程，要立足現代化建設新征程，以全新的數字城市建設理念，堅持“安全為先、需求牽引、數據賦能、迭代發展”，加強技術路線、管理手段、建設模式等多維度的創新，引領城市治理服務和產業經濟的轉型發展。

　　3.1.建設高安全的數字底座，夯實轉型基礎

　　“網絡安全和信息化是一體之兩翼，必須統一謀劃”。隨著城市數字化轉型的不斷推進，數字技術以前所未有的深度和廣度融入到經濟社會發展中。一方面為城市跨越發展提供重大機遇，但另一方面也帶來了更多的安全風險，尤其隱藏的“漏洞”“后門”等問題，可能造成巨大損失。以科技自立自強為導向，必須加快推進城市數字化轉型的關鍵核心技術和產品自主可控。要統籌推進信創工程和城市數字化轉型工作，建立自主創新、安全可信的云平臺等基礎設施，為治理、生活、產業等各領域數字化轉型筑牢“安全底座”。

　　3.2.做優城市大腦場景，發揮轉型實效

　　建設城市大腦是推進城市數字化轉型的重要抓手，對于城市管理、民生服務和產業發展正發揮巨大促進作用。通過近幾年探索，城市大腦已經從概念探索走向實踐落地，不再僅是各類大屏的多維度分析展示，更強調實際場景的智能應用。推進城市數字化轉型，要選擇一批破解治理“難點”、掃清決策“盲點”、疏通服務“堵點”的具體場景，依托數據中樞打破各部門“數據孤島”，構建起串聯城市運行方方面面的場景化應用，促進數字政府、數字社會、數字經濟創新發展。

　　3.3.培育數據要素市場，擴大轉型價值

　　數據是數字時代的生產要素，也是城市發展的基礎資源和創新引擎。城市數字化轉型的關鍵在于產業經濟的轉型，必須發揮數據的驅動作用，形成土地、人才等傳統要素與數據要素疊加的最優組合。首先要進一步加強城市公共數據治理，提高數據規模和質量，完善“數據+算力+算法”的新時期數字經濟基礎框架。在此基礎上，積極探索數據型產業園區發展模式，以“數據專區”“數據沙箱”等模式，運用聯邦計算、隱私計算等新技術手段，推進數據資源的深度開發，培育大數據和傳統產業融合的新型產業體系。

　　3.4.完善政府企業合作機制，提高轉型動力

　　推進城市整體數字化轉型，需要充分調動企業、大學、科研院所等多元主體參與，形成共建共治共享的合力。推進政府與企業的深度合作，有利于城市管理和企業的創新能力結合，以市場化活力激發現代數字城市發展的先進性。通過“企業主建、政府主用、社會共享”，能夠以更敏捷的服務，滿足城市數字化轉型的各類應用需求，更好應對當前復雜多面的城市治理形勢。要建立城市主導的市場化運營平臺，通過與網信產業骨干企業合作，注入資本、技術、人才等要素，逐步建立本地化生態，形成迭代發展的循環。