2020年1月，美國聯邦政府發布了《人工智能應用的監管指南》。這是美國發布的首個人工智能（AI）監管指南，意在為聯邦政府對AI發展應用采取監管和非監管措施提供指引。要求聯邦政府在針對AI技術和相關產業采取監管和非監管措施時，要以減少AI技術應用的障礙、促進技術創新為宗旨。《指南》提出了管理人工智能應用的十大原則，這些原則代表著美國在AI監管上的總體思路，呼吁更多采取行業細分的政策指南或框架、試點項目和實驗（如為AI應用提供安全港）、自愿性的行業標準等非監管的措施。
2020年2月，歐盟委員會一口氣發布了三份重要的數字戰略文件，分別是人工智能白皮書《走向卓越與信任——歐盟人工智能監管新路徑》、《塑造歐洲的數字未來》和《歐洲數據戰略》。而《人工智能白皮書》實際就是歐盟的人工智能發展戰略，旨在打造以人為本的可信賴和安全的人工智能，也是歐盟出臺的第一份人工智能白皮書，意在確保歐洲成為數字化轉型的全球領導者。貫穿著三份戰略文件的一個核心概念，用歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩的話來概括，就是歐盟必須重新奪回自己的“技術主權”。
一
發布背景
作為有望引領第四次工業革命、重塑經濟社會發展形態的新興技術，人工智能已經成為了全球科技競爭的焦點。目前，全球的人工智能屬于創新增長的爆發期，與此相關的各種理念、研究、技術、應用、產品、平臺等如雨后春筍般涌現。2017年以來，全球30多個國家和地區已出臺了人工智能戰略，搶占技術、應用和產業高地。這一革命性技術改變著經濟和社會的面貌，重塑了企業和國家的競爭格局，在全球范圍推動新的“超級勢力”的產生。
人工智能席卷全球的趨勢勢不可擋，但如何監管卻成了棘手的問題。新一代人工智能具有高度的自主性、自學習及適應能力，傳統的監管模式已難以適應其發展需求，在對智能產品應用后果和風險的預判，問題責任歸屬，以及對潛在安全風險管控等方面都將面臨新的挑戰。正如歐盟委員會主席馮德萊恩指出的，“AI可能會非常有利可圖，但它會帶來重大風險。”監管雖然很難，但是必須進行監管。因此，面對人工智能的廣泛應用，社會各界對于人工智能的法律、倫理和社會影響給予了持續關注和激烈討論，呼吁重視AI倫理，加強AI治理，發展安全可信、負責任的人工智能。
國際層面，人工智能領域的競爭已從技術和產業應用擴張到了國際規則的制定，尤其是AI倫理和治理規則的制定。美國和歐盟人工智能監管指南和白皮書的出臺，意味著人工智能政策已從倫理轉向監管，美歐意在立法和監管上謀求全球領導地位。
二
美國以監管和非監管措施共促AI的創新與發展
美國《人工智能應用監管指南》提出了十大監管原則，涵蓋公眾對AI的信任、公眾參與規則制定、科研操守和信息質量、風險評估與管理、成本效益分析、靈活性、公平與非歧視、披露與透明度、安全保障、跨部門協調等層面。這些原則代表著美國在AI監管上的總體思路。
對美國而言，保持其在AI發展領域的全球領導地位對于維護經濟和國家安全至關重要，所以美國政府政策的核心一定是維持和增強美國在AI方面的科學、技術和經濟領導地位。AI監管自然也是服務于這一目的。為此，指南要求，聯邦機構在決定是否以及如何對可能影響AI應用的領域進行監管時，應評估潛在監管對AI創新和增長的影響，利用AI補充或者替換原有系統時應考慮采用AI的潛在收益和成本，減少、移除AI技術發展和應用面臨的不必要障礙，持續促進技術和創新的進步。因此，國監管的前提是鼓勵AI的創新和發展的。
美國政府認為對于特定AI應用可以采取非監管措施。對于特定的AI應用，相關機構可能發現現有的或者可預見將出臺的法規缺乏明確的規定，或者新法規的出臺不能證明其成本合理。在這些情況下，相關機構可能會考慮要么不采取任何行動，要么選擇可能適合解決某些AI應用程序所帶來風險的非監管措施。相關機構應考慮利用現有法律中規定的豁免情形，或允許為特定AI應用程序提供安全港的試點計劃。
美國政府認為制定對AI應用的監管和非監管措施時應充分利用科學技術信息及相關流程。AI的監管和非監管措施應基于對各個機構及其所應用技術進行共性風險評估和風險管理的基礎上。在制定監管和非監管措施時，相關機構應采用基于性能的靈活性框架，以適應AI應用程序的快速變化和更新。同時，還需要采取成本效益分析，在對AI進行監管之前，充分考慮AI發展應用的社會成本、益處、影響等，以權衡AI活動的利弊并衡量風險大小，強調監管的科學性和靈活性。
三
歐盟以投資和監管并舉的思路加速AI的發展并建立人工智能監管框架
歐盟承認，在第一波數字創新浪潮中，歐盟落在了美國和亞洲等競爭對手的后面。當前，歐盟正在盡最大努力參與“大數據”競爭，維護歐盟的技術主權、工業領先地位和經濟競爭力。為了迎接AI的機遇和挑戰，歐洲各國必須作為一個整體并按照歐盟的價值觀發展和部署人工智能。歐盟委員會公布的數字轉型思路、人工智能白皮書和歐洲數據戰略，是一整套關于數字時代發展的遠景規劃，闡明了其志在成為全球領先的技術強國的目標。歐盟希望通過加快技術研發、統一和規范數字市場、約束國際科技巨頭等，在新一輪數字革命中后發制人，獲得領先優勢。
人工智能白皮書《走向卓越與信任——歐盟人工智能監管新路徑》，旨在打造以人為本的可信賴和安全的人工智能，確保歐洲成為數字化轉型的全球領導者。白皮書共分為人工智能概述、利用工業和專業市場的優勢、抓住下一波數據浪潮機遇、卓越生態系統、信任生態系統、結論等六大部分。
白皮書主要圍繞“卓越生態系統”和“信任生態系統”兩個方面的建設展開：（1）“卓越生態系統”，是要建設一個歐洲、國家和地區三個不同層面措施協同的政策框架。公共部門和私營部門共同合作，調動資源，沿著整體價值鏈建設“卓越生態系統”，從研發創新開始，建設正確的激勵機制來加快AI解決方案的包括中小企業在內的應用。（2）“信任生態系統”，它是歐洲AI未來監管框架的一個關鍵要素。該系統必須確保遵守歐盟規則，包括保護基本權利和消費者權利，特別是在歐盟運行的、構成高風險的人工智能系統。建立一個“信任的生態系統”本身就是一項政策目標，讓公民有信心接受人工智能應用，并賦予企業和公共組織利用人工智能進行創新的法律確定性。新監管框架基于風險路徑，目的在于使各種風險和潛在損害最小化，同時避免過度監管。
白皮書強調歐洲需要大幅提高人工智能研究和創新領域的投資水平，目標是未來10年中每年在歐盟吸引200億歐元的AI技術研發和應用資金等，還將吸引最優秀的教授和科學家等。歐盟希望為建立一個高度發達并可信的人工智能產業創造更好的政策環境。通過鼓勵私營領域和公共投資相互合作，調動價值鏈各環節的資源和各方積極性，以加速發展人工智能。白皮書特別強調指出，鑒于人工智能系統的復雜性及其潛在的風險，提升人工智能應用的可靠性至關重要。歐盟希望通過制定更加嚴格的規范，特別要在消費者保護、防止不公平商業競爭、保護個人數據等方面加強立法和管理，最大限度減小人工智能應用風險。
四
美歐人工智能監管政策的特點
（1）奪取AI主導權是兩者的共同點
監管政策將成為美國和歐盟各自加強“科技主權”的重要工具。數字時代，監管政策是重要的工具，美國和歐盟的監管體系雖然存在差異，但都是根據自身實際狀況去打造技術和產業競爭力。對美國而言，力圖通過AI監管來維持和增強美國在AI方面的科學、技術和經濟領導地位是其根本目的。因為對美國而言，保持其在AI發展領域的全球領導地位對于維護經濟和國家安全至關重要。
對歐盟而言，計劃在下個十年里在人工智能上吸引超過200億歐元的總投資金額。這些都體現了在數字時代全球競爭中，歐洲獨特的戰略定位和策略。面對美國和中國在人工智能領域的迅猛發展和優勢，歐盟一直在尋找自己的特點和位置，并雄心勃勃地凝聚共識，集中發力。此次發布白皮書的目的就是要聯合歐洲各國力量，奪取AI主導權。
強大的計算基礎架構和低功耗的安全數字系統是歐盟AI的優勢，這對于AI系統和加速器技術至關重要。歐盟意在通過將其技術和工業實力與高質量數字基礎架構和監管框架相結合，從而成為數據經濟及其應用的全球領先者，這也是歐洲數據戰略的目標。在此基礎上，發展AI生態系統，從而將技術的優勢帶給整個歐洲社會和促進歐洲經濟發展。
（2）美國更鼓勵AI創新和發展，強調監管的科學性和靈活性
對美國而言，作為人工智能領域的領頭羊，確保、維持和增強美國在AI方面的科學、技術和經濟領導地位是其核心所在。聯邦政府最新出臺的《人工智能應用的監管指南》提出的十項原則，應該是美國在全球范圍內塑造AI發展的最新舉措。以這些原則為綱領，美國將更全面地看待AI的影響，不僅側重維護美國核心價值，而且更加強調對AI創新與發展的促進，避免一刀切式的過度干預。以政策不阻礙AI技術和產業發展、降低創新的門檻和成本為優先考慮，并把為AI應用創設“安全港”、監管例外、監管豁免等提到了很高的地位。基于靈活大膽的創新政策，美國人工智能水平持續保持著高速發展。2019全球人工智能初創公司共融資270億美元，其中美國占了170億美元，遠超其他國家。
（3）歐盟趨向于強硬的監管風格，既強調發展，又要加強管理
對于互聯網等數字技術發展薄弱、在數字經濟領域顯著落后于美國的歐盟，欲以“歐洲方式”發展人工智能：要監管也要競爭。歐洲的人工智能路徑旨在促進歐洲在人工智能領域的創新能力，同時支持在整個歐盟經濟中發展和采用合乎倫理且可信的人工智能。既要在經濟上迅速發展以贏下科技競爭，又要在道德上符合歐洲大陸的價值標準。期望通過立法和監管重塑數字發展模式，給全球數字發展帶來持續性影響。
2018年5月歐盟正式實施新的《通用數據保護條例》（GDPR），在數據及隱私安全上制定了全球最嚴格的合規政策，這對任何在歐盟開展業務的公司或任何在其數據庫中存有歐盟公民個人數據的公司都具有約束力。歐盟人工智能監管框架延續了GDPR的立法初衷，強調個人權利保護和AI應用的負面影響，包括個人數據和隱私保護、非歧視等基本權利，安全和責任等。因此，在歐盟白皮書正式發布前幾日，臉書、谷歌以及蘋果等公司高層紛紛造訪布魯塞爾，期望歐盟監管趨嚴的同時不會扼殺創新，影響到自家業務的發展。人工智能白皮書的出臺，意味著歐盟的人工智能政策將從倫理轉向監管，相關技術應用和產業發展將逐步受到影響。既想讓人工智能得到快速的進展，又想保證完全民主化的人工智能，如何在人工智能發展和監管之間尋求平衡是歐盟最需解決的問題。
五
帶給我們的啟示和思考
我國在過去五年中掀起了對人工智能領域的投資、研究及創業的空前熱潮，產業投資人、科技巨擘及我國政府都在人工智能領域注入了大筆資金。經過五年的發展，我國以技術的快速商業化以及多元化的應用，在人工智能領域已經成為美國最強勁的對手。除了耳熟能詳的騰訊、阿里、百度、華為等科技巨頭，國內在人工智能領域也誕生了一大批人工智能獨角獸公司。2020年3月CB Insights公布了100家全球最值得關注的人工智能初創公司，其中有六家是中國公司。
2017年7月，國務院公布了《新一代人工智能發展規劃》，這是我國發展人工智能的遠景規劃，明確提出未來將要對人工智能發展給予更多資金、政策支持，以及國家級的統籌規劃。該計劃明確提出了2020年及2025年的發展目標，并希望到2030年中國能成為人工智能領域的全球創新中心，在理論、技術及應用等方面領先全球。
我國具備大量的數據、熱切的創業者、人工智能科學家，以及對人工智能友善的國家政策環境等關鍵要素，因此在人工智能領域發展具有很強的“后發優勢”。因此，國際社會對我國在AI倫理和治理方面的措施及路徑也是非常關注的。
美歐因為產業發展狀況和經濟地位的不同，決定了其AI監管勢必存在差異，但殊途同歸，各自最終目的都是為了打造技術和產業競爭力。因此，在當前激烈的國際競爭背景下，我國針對人工智能的立法和監管需要采取漸進式監管，避免過早或過度監管，從而削弱我國在AI領域的競爭力。
美歐在推進監管的同時，并沒有降低或減少對科技研發的投入。歐盟強調需要大幅提高人工智能研究和創新領域的投資水平，目標是未來10年中每年在歐盟吸引200億歐元的AI技術研發和應用資金，并每年在人才和新技術直接投資數十億美元。美國也將持續加強對芯片、算法、量子計算等技術和產業的投資。因此，我國需要持續加強AI領域的基礎研究、產業研發及人才培養等工作。同時，還需要加強國際合作，積極推動國際AI標準的設定。
六
結語：科技向善將成為發展新愿景
細數近幾年各國先后發布的人工智能戰略和路線圖，無論是2016年日本制定的人工智能開發和商業化路線圖，2017年加拿大啟動的泛加拿大人工智能戰略，2018年英國的《英國的人工智能：準備、希望和可能？》，歐盟的《歐盟AI戰略》，還是2019年美國的《美國人工智能倡議》等等，會發現人工智能領域是群雄逐鹿，每個國家都摩拳擦掌，均將成為全球人工智能發展的領導者或奪取“技術主權”視為其核心目標。
實際上，未來人工智能會如何發展，最重要的因素是人類如何采取行動。2019年，國務院副總理劉鶴在重慶智博會上提出了發展智能技術需要堅持的四個原則并呼吁“科技向善”。2020年1月11日，由騰訊研究院主辦的第三屆“科技向善”年度論壇在北京舉辦，本屆論壇以“千里之行·Action Now”為主題，聚焦科技向善的行動路徑，分享國內外先進案例和最新研究成果。
美國MIT物理學終身教授、生命未來研究所創始人Max Tegmark 在會上發表主題演講《人類的下半場：我們如何與科技和平相處》。Max認為，人工智能正變得強大，這種強大的力量帶來了無數的便利與益處，但同時也產生了大量問題與挑戰。面對這樣的矛盾與困境，一方面要對技術的使用劃分清晰的紅線，規范界定技術使用的范圍。另一方面，要提出與踐行積極、共有的全球愿景，推動技術合作、普惠，以實現科技向善。
AI是非常強大的，所以必須要劃清界限，要把AI應用劃分成可接受和不可接受的，需要將AI調整到好的、積極的、正面的方向，保證其為我們所用。AI的管理管控是全球性的挑戰，單槍匹馬、各自為政、各個國家關門作戰是不可取的。正如李開復在《AI?未來》一書中所言，未來幾十年，人工智能對人類最大的沖擊不在于軍備競賽，而在于就業市場和社會體系。美國和中國將會率先使大量人工智能應用落地，帶動全球經濟的發展，其他國家也會對未來更廣泛的社會演變做出不可估量的貢獻。無論哪個國家，都無法獨自解決眼前錯綜復雜的問題。我們需要把人類競爭的本能，變成共同尋求克服嚴峻挑戰的合作心態。因為到人工智能沖擊來臨之際，所有人的命運都是一體的。
