東盟是中國數字絲綢之路的樞紐，亦是全球數字經濟增長最快的地區。根據谷歌、Temasek 和Bain & Company 聯合發布的《2020 年東南亞數字經濟報告》統計：僅 2020 年一年新增互聯網用戶數 4000 萬，用戶總量從 2015 年的 2.5 億增長到 4 億；該地區已有 70%的人口變為網民；越南和印度尼西亞的數字經濟保持兩位數的高速增長；報告推測到2025 年的東盟數字經濟總額將超過 3000 億美元。隨著 RCEP 的簽訂，“中國 +東盟”有望成為全球最大的數字經濟市場。與此同時，作為數字經濟發展的基礎性制度——數據跨境流動制度的建設，正成為雙方戮力合作的新高地。

　　一、中國與東盟在數據跨境規則合作的現狀

　　第一，加強頂層設計，對接發展戰略。當前，中國與東盟正以推動數字經濟合作伙伴關系為抓手，鞏固中國—東盟數字絲路的政治基礎，提升互信。東盟成員國一直以來都是“數字絲路”的重要參與方，泰國、老撾是首批與中國共同發布《“一帶一路”數字經濟國際合作倡議》的國家。2018 年以來，中國加速對東盟數字化轉型的合作力度，與東盟簽署了一系列戰略性的合作規劃，如《中國—東盟戰略伙伴關系 2030 年愿景》（2018 年）、《中國—東盟關于“一帶一路”倡議同〈東盟互聯互通總體規劃 2025〉對接合作的聯合聲明》（2019 年）、《第14次中國—東盟電信部長會議聯合聲明》（2019年）。進入 2020 年，即便新冠疫情肆虐全球，嚴重沖擊東盟經濟，中國非但沒有停止同東盟共建數字絲路的步伐，反而更進一步，將 2020 年確定為中國—東盟數字經濟合作年，并提出了建立數字經濟合作伙伴關系的倡議。2021 年 1 月 22 日，第一次中國—東盟數字部長會議以視頻形式召開，工信部副部長劉烈宏指出，2021 年中國與東盟將爭取年內共同制定并通過《關于落實中國—東盟數字經濟合作伙伴關系的行動計劃（2021—2025）》，引領未來五年的數字經濟合作。

　　除國家層面的合作外，地方合作也更加具體，亮點紛呈。2019 年，廣西出臺《中國—東盟信息港建設實施方案（2019—2021 年）》等“1+4”系列文件，將中國—東盟信息港建設正式納入國家戰略規劃，著力建設面向東盟的數字基礎設施。與此同時，城市之間建立互惠伙伴關系亦得到積極推廣，《中國—東盟智慧城市合作倡議領導人聲明》中支持中國南寧、廈門、杭州、濟南、昆明、深圳、南京、成都等城市同東盟城市，特別是東盟智慧城市網絡相關城市建立互惠互利的城市伙伴關系，鼓勵雙方有關私營部門和機構建立伙伴關系，促進學習交流和經驗分享。類似的政策與制度對接，點對點的合作，極大拓寬了中國—東盟合作的基礎。

　　第二，擴寬合作領域，提升合作質量。當前，數字監管政策已經成為中國—東盟數字經濟合作的新方向。2018 年 12 月，時任工業和信息化部副部長陳肇雄在《中國—東盟信息通信技術合作諒解備忘錄》續簽的致辭中表示，“根據雙方商定的合作協議，下一步雙方將重點圍繞信息通信發展與監管政策……共同實現中國—東盟信息通信業更大規模、更高質量、更高水平的發展。”該條倡議不僅得到與會的泰國、菲律賓、印尼等國一致同意，而且寫入了《關于落實中國—東盟數字經濟合作伙伴關系的行動計劃（2021—2025）》（以下簡稱“行動計劃”）中。在 2021 年 1 月舉行的首次中國—東盟數字部長會議上，工業和信息化部副部長劉烈宏亦將數字發展和監管政策的交流與合作放在 2021 年雙方工作重點的首位。

　　若進一步對比“2016—2020” 年與“2021—2025”年的兩份《行動計劃》，可以明顯地看到中國—東盟的合作已經不再局限于傳統的信息通信等產業領域，而是全面拓寬至數字發展領域；不僅在概念上進一步拓展，而且在合作領域與機制協調方面都有全方位地提升，細究之，大致包括以下四點：一是政策溝通機制轉型升級，由信息通信部長會議轉型為數字經濟部長會議；二是政策議題領域進一步深化，網絡安全政策的協調、信息通訊領域的監管政策等成為新的合作亮點；三是數字應用領域推陳出新，應急通信技術和防災減災應用、網絡安全產業發展、網絡安全應急響應能力建設以及人工智能等新興信息通信技術和應用，都成為今后 5 年中國與東盟合作的重點；四是更加重視能力建設，從過去側重于基礎設施建設，到現在更加重視技術創新、技術分享、數字安全、數字人才等方面的能力建設。

　　第三，推動制度創新，加速數據合作。首先，中國的數據治理理念得到東盟積極響應。2020 年 9月《全球數據安全倡議》一經發布，中國—東盟關系協調國菲律賓外長洛欽代表東盟表示，中國提出的《全球數據安全倡議》反映了各國共同關切，東盟各國高度重視。信息安全對包括東盟在內的各國未來發展至關重要，東盟愿同中方加強全球數字治理、網絡安全合作。

　　其次，RCEP 中的數據跨境規則為今后中國與東盟的合作打下堅實基礎。鑒于當前并無全球通用的數據跨境安全架構，在地區層面也缺乏統一的、能被各方接受的數據跨境流動機制。中國以 RCEP自貿談判為契機，將數據跨境流動的中國方案嵌入RCEP 中，并被東盟所接受。

　　從文本上看，RCEP 的電子商務章中對于成員國之間的跨境數據傳輸、計算機的主機設置、個人信息保護、網絡安全等都有具體規定，主要包括：（一）在跨境傳輸信息方面，締約方認可各自的監管要求，但不得阻止出于商業行為的跨境信息傳輸，其中柬埔寨、老撾、越南可在 3—5 年內獲得豁免，同時出于基本公共政策和安全利益的可以例外。（二）在計算機的主機設施方面，締約方不得要求數據控制者將計算設施置于該締約方本國的領土范圍之內，亦不得將計算設施的本地化設置作為商業行為的前提，但出于基本公共政策和安全利益的可以例外。（三）在個人信息保護方面，締約方應采取或維持保證個人信息受到保護的法律框架。在制定保護個人信息的法律框架時，締約方因考慮相關國際組織和機構的國際標準、原則、指南和準則。締約方應向用戶提供個人信息保護的相關信息。同時，締約方應鼓勵法人通過互聯網等方式公布其與個人信息保護相關的政策和程序，并在可能的范圍內合作，以保護從另一締約方轉移來的個人信息。（四）在網絡安全方面，要求締約方加強應對計算機安全事件的能力建設，相互開展交流、互相借鑒對方的實踐等，同時積極利用現有的合作機制，開展合作。（五）鼓勵針對電子商務章中的各項議題開展對話，特別是就數字產品待遇、源代碼、金融服務中的跨境數據流動和計算設施的位置，以及與電子商務發展和使用相關的而其他事項，包括反競爭時間、線上爭端解決和電子商務相關技能促進，專業人員臨時跨境流動等，進行政策協調與對話。概而言之，RCEP 電子商務章是中國首次在亞太區域內就數據跨境流動政策與各方達成了水平較高的規則成果，為各成員國加強在該領域的合作提供了制度保障。

　　從策略上看，中國在 RCEP 的談判中始終保持彈性與包容性，是 RCEP 能夠達成較高水平的數據流動規則的重要保障。蓋因天下人皆認為中國持嚴格監管的數據安全政策，國際社會原以為中國在數據本地化上的態度較印度尤甚，但中國卻吸納了亞太區域內各方的利益訴求，包括 CPTPP 相關規則的合理之處，最終達成了限制數據本地化的共識。是故，澳大利亞方面在 RCEP 簽署后，對電子商務章中內容持欣然接受之姿態，反而是日本方面態度扭捏。日本國內部分學者對 RCEP 中的數據開放態度抱有恐懼，一改其主張數據流動的激進姿態，詆毀我國在 RCEP 數據流動方面之開放政策是別有用心，是為將 RCEP 成員國的數據引流至中國的霸權策略。

　　另一個能夠凸顯中國在本輪 RCEP 談判中在數據開放上的態度的事件是印度對 RCEP 的反應。在許多西方學者的筆下，中國的數據本地化政策是最為嚴苛的，而印度是可以協商的。但是在本輪 RCEP談判中，印度對數據本地化的態度遠較中國激進，印度認為 RCEP 中限制數據本地化的條款違背其國家安全利益，亦無法滿足其數字經濟發展需求，特別是在中印關系緊張的背景下，數據安全問題的敏感性較以往尤甚。是故，印度要求絕對完整的數據政策空間，要求締約國企業將計算設施強制設置在其境內，要求締約國無權干涉其在限制數據流動方面的政策。然而，此類主張皆有悖于 RCEP 追求電子商務便捷化之原則，亦與全球數字經濟發展的潮流背道而馳。因而，印度的主張不僅無法得到東盟國家的支持，也無法得到日本、澳大利亞等美西方國家的認同。因此，印度在數據流動問題上的固執與死板、對數據安全的恐懼與焦慮，恰恰映襯了中國在數據跨境議程中的靈活、開放與包容。

　　二、中國與東盟數據跨境規則合作面臨的主要挑戰

　　雖然 RCEP 的簽署標志著中國在數據跨境規則的國際合作領域邁出了重要一步，但是如何進一步利用好 RCEP 的平臺，加深同東盟在相關領域的戰略合作，依舊面臨諸多挑戰，主要由以下幾個方面：

　　第一，多種數據規則同時存在，加劇了“制度過剩”的可能。當前東盟同時存在數個數據規則。包括美國主推的跨境隱私規則體系（CBPR）、日本的基于信賴的數據自由流動（DFFT）、歐盟的GDPR。上述規則的制定者都在通過各種不同的形勢引導東盟運用他們自身的規則體系。在美國的積極推廣下，目前東盟成員國中的新加坡和菲律賓已加入 CBPR 規則體系；日本自 2019 年的 G20 大阪峰會上提出 DFFT 以來，在各類與東盟合作的場合都積極向東盟推介 DFFT，例如在日本湄公河合作框架內，今年特別新增了 DFFT 的內容，強調各方認識到充分利用數據潛力和數字經濟機遇的重要性，包括 DFFT 對數字經濟發展的重要性。同時尊重現存的國內法律和國際法律和法規，加強消費者和企業的信任。各方還期待在后疫情時代促進合作，在相關領域制定新的規則。歐盟近年來也積極利用其“國際規范引導者”的角色，加強 GDPR 的規范塑造力。2018 年實施的《通用數據保護條例》影響了絕大多數的東盟國家的數據立法進程，東盟國家紛紛以此為藍本，或修改國內成法、或新修立法，以適配GDPR 的高標準、嚴要求。同時，歐盟本身的一體化的數字市場建設，對東盟有著很強的吸引力。歐盟自 GDPR 出臺之日起，連續出臺了《開放數據指令》（2019 年 6 月）、《塑造歐洲數字未來》（2020 年2 月）、《歐洲數據治理條例（數據治理法）》倡議（2020 年 11 月），以及還將于 2020 年 12 月發布《數字服務法》與《數字市場法》等數據治理的法律和戰略文件，歐盟的終極目標是要建立一個統一的歐洲數據市場，保護本地的數字產業，扶持當地的數字企業發展，這恰恰與東盟的戰略訴求有相通之處，使得歐盟的方案在東盟頗具吸引力。

　　第二，大國的地緣經濟博弈加劇了東盟數據跨境規則形成中的復雜性。特別是美國視中國為戰略競爭對手的當下，正采取政治施壓與經濟誘導雙管齊下的方式，推動東盟接受美國的數據規則。自2019 年以來，美國不斷加大與東盟的數字經濟合作力度，啟動了包括“數字連接與網絡安全伙伴關系”“東盟網絡政策對話”“美國—東盟智能城市伙伴關系”“美國—東盟聯通行動數字經濟系列計劃”等一系列的戰略規劃，旨在加強美國對東盟的經濟影響力，再將經濟影響力轉化為政治影響力，進而推動東盟國家接受美國的數字經濟規則。其中數據規則也是非常重要的一部分。與此同時，日本也積極利用其在東盟的傳統影響力，發揮戰略橋梁的作用，協助美國建立符合美西方標準的“數據流通圈”，這一點在 CPTPP 未來發展中至關重要。當前，已經成立的 CPTPP，在拜登上臺后，若美方重返多邊主義路線，有極大可能會重返 TPP 談判，屆時日本會將當前 CPTPP 的盟主位置讓與美國，進一步加強對東盟的影響力，進而鞏固美國在印太區域內的數字霸權。

　　第三，“信任”依舊是擺在中國與東盟數據治理進程中的關鍵問題。根據東盟研究中心在 2020 年發布的《東盟國家調查報告》的民調結果來看，東盟受訪者認為日本 （38.2%）、歐盟 （31.7%） 和澳大利亞 （8.8%） 是該地區最受歡迎和最值得信賴的戰略伙伴，中美都在其后。而且，在被問及“誰在自由貿易方面發揮領導作用？”日本 （27.6%） 依舊是東盟國家的首選，歐盟 （25.5%） 第二，中國（14.7%）僅排名第三，美國（14.5%）排在中國之后。由此可見，雖然中國近年來不斷加強同東盟的地區合作、持續深挖與東盟的合作潛力，但依舊難改東盟國家對中國的固有偏見。同時，由于受到美西方媒體的長期抹黑與造謠，東盟國家的民眾對中國依舊戒心不改。有 38.2% 的受訪者認為“中國是一個修正主義大國，打算把東南亞變成它的勢力范圍”。雖然這一數據較去年同期已經有所轉變，認為中國是修正主義國家的人數已經從 2019 年的 45.4% 下降至2020 年 38.2%。但是，只要地緣經濟靠中國、地緣政治靠美國的“雙元架構”依舊未變，東盟國家出于地緣平衡的考慮，依舊會有拉攏美西方制衡中國的沖動。因而，雖然從統計數據上看，東盟國家的受訪者對中國的觀感正在變好，對華評價日趨正面，也更加認同與中國的合作，但是要將中國日益增長的經濟影響力轉化為東盟對中國的信任，依舊需要中國保持足夠的耐心，付出長久的努力。

　　總 結

　　論及中國在全球數據安全治理中的角色，美西方人士總是蔑稱中國引領了數據本地化之“風潮”，卻刻意忽視中國近年來在數據流動上的制度創新，以及國際合作的誠意。2020 年，以《全球數據安全倡議》與 RCEP 的簽訂為標志，中國與東盟的數據跨境規則合作已取得初步成果，為雙方進一步推動電子商務便捷化、經濟發展有序化，搭建了有利的發展平臺。今后，隨著中國與東盟在相關領域合作的不斷深入，不僅能夠提升“數字絲綢之路”的發展水平，也能為中國與其他國家和地區的數據流動規則提供藍本。